Os cartórios brasileiros são responsáveis por quase 70% das comunicações de operações suspeitas feitas ao Conselho de Controle de Atividades Financeiras, o Coaf. Nos últimos dois anos, tabeliães, notários e registradores de todo o país enviaram ao órgão de inteligência financeira mais de 2,5 milhões de registros que, na visão dos cartorários, poderiam indicar atividade ilícita — mais especificamente, lavagem de dinheiro ou financiamento do crime organizado.
Para se ter uma ideia do que significa esse volume de comunicações, no mesmo período, os bancos — por onde, ao menos em tese, passa todo o dinheiro movimentado em território nacional — notificaram o Coaf 690 mil vezes. Ou seja, cartórios enviaram quase quatro vezes mais notificações de operações suspeitas do que as instituições bancárias. Os números podem ser acessados no site do Coaf.
Há duas espécies de comunicação encaminhadas ao Coaf. A mais comum é a Comunicação de Operação em Espécie (COE), que é uma notificação enviada automaticamente pelos setores obrigados por lei a mandar informações ao órgão sempre que um cliente faz transação em dinheiro vivo acima R$ 50 mil. A outra é a Comunicação de Operação Suspeita (COS), encaminhada quando os chamados setores obrigados percebem em negociações de seus clientes indícios de lavagem de dinheiro, financiamento de terrorismo ou de crime organizado e outras atividades ilícitas.
As pessoas e os setores obrigados a informar o Coaf sobre movimentações financeiras são formados por corretoras de valores, cooperativas financeiras, bancos, joalherias, marchands, seguradoras, prestadores de serviço de assessoria e consultoria, loterias, atletas, artistas, entre outros. E, desde 2020, os cartórios se tornaram fonte de informações do órgão por força do Provimento 88/2019 do Conselho Nacional de Justiça, que entrou em vigor em fevereiro de 2020.
Desde então, o volume de comunicações de operações suspeitas explodiu. Em 2018, o Coaf recebeu 428 mil comunicações de operações suspeitas. Em 2019, foram 346 mil. Já em 2020, com a vigência da regra do CNJ que se impôs aos cartórios, o número de notificações saltou para 1,4 milhão. E, em 2021, chegou a 2,3 milhões. Do total do ano passado, 1,6 milhão são comunicações feitas pelos cartórios.
Os números levantam algumas questões. Criminosos têm predileção por operar com cartórios quando lavam dinheiro ou os cartórios estão enviando informações em excesso para o Coaf? Quais os motivos desse acréscimo monumental no volume de informações enviadas ao órgão? Há uma análise criteriosa para o envio dessas informações? O Coaf consegue lidar com esse volume de informação? Não há respostas simples para as perguntas, como se percebe na análise que especialistas ouvidos pelo ConJur fazem do fenômeno.
Há sinais inequívocos no sentido de que o provimento do CNJ fez com que os cartórios, com receio de serem punidos por alguma falha nas comunicações, adotassem a seguinte regra: “Na dúvida, comunique-se!”. Esse procedimento, contudo, não é o que se espera dos entes obrigados a prestar informação. Em seus relatórios de atividades, o Coaf informa que todas as comunicações “estão fundamentadas em uma avaliação do risco das operações e partes envolvidas, de forma a dar objetividade e impessoalidade à gestão e priorização das análises”.
De forma bastante resumida, quando uma comunicação chega ao Coaf, ela é armazenada em uma base de dados onde é submetida a uma análise sistêmica eletrônica — basicamente um cruzamento daquela informação com o vasto leque de informações do banco de dados do órgão de inteligência. Nesta fase, é feito o que se chama internamente de diferimento automático. Se a operação suspeita não apresenta detalhamento mínimo da atipicidade identificada, a comunicação é diferida. Ou seja, permanece na base de dados para consulta, mas não segue para as etapas seguintes do processo.
A segunda etapa é baseada em um modelo estatístico de classificação que seleciona comunicações recebidas para análise individualizada, baseando-se na probabilidade de a comunicação recebida conter elementos de risco. Só depois disso é que a comunicação pode receber a análise de servidores do órgão e, então, caso haja de fato inconsistências na operação, é elaborado o Relatório de Inteligência Financeira (RIF).
O crescimento do número de comunicações suspeitas se fez sentir nessas etapas. Em 2019, quando os cartórios ainda não eram obrigados a enviar informações ao Coaf, foram emitidos 6,2 mil RIFs. Em 2020, já com as comunicações dos cartórios, o número de RIFs foi de 11,6 mil. E, em 2021, foram emitidos 12,5 mil RIFs. A dúvida de especialistas é se não acabam sendo colocados sob suspeita operações que, melhor analisadas, revelariam apenas inconsistências de informação.
A prática de comunicar diante de qualquer dúvida, que em um primeiro momento poderia parecer salutar, revela alguns problemas. Segundo o advogado constitucionalista e professor André Karam Trindade, “se não há a avaliação adequada de cada situação concreta à luz de critérios objetivos, o cidadão que for ao cartório fazer um negócio qualquer pode se tornar, automaticamente, suspeito da prática de lavagem de dinheiro”.
Suspeita que, para ele, nasce sem a adequada base legal, principalmente quando se considera o fato de que o Coaf pode compartilhar as informações que são fornecidas com os órgãos de investigação e persecução criminal, conforme já decidiu o Supremo Tribunal Federal.
De acordo com Trindade, a questão crucial a ser enfrentada é o fato de um leque de negócios tornar-se suspeito a despeito de qualquer verificação concreta, o que viola direitos fundamentais assegurados constitucionalmente. O professor considera salutar a obrigação de os cartórios informarem operações suspeitas ao CNJ, mas não de forma indiscriminada. “O combate à criminalidade não pode ser encampado com o sacrifício de direitos e garantias fundamentais dos cidadãos, especialmente quando existem maneiras de atingir os mesmos resultados sem necessariamente desprotegê-los.”
Tempo de prática
O criminalista Pierpaolo Cruz Bottini, reconhecido estudioso do tema lavagem de dinheiro, enxerga dois problemas, complementares, que causam esse enorme volume de comunicações. Primeiro, uma regulamentação excessivamente aberta. Em segundo lugar, a falta de experiência do setor obrigado. “A exigência da comunicação de operações suspeitas pelos cartórios acaba de completar dois anos. Do ponto de vista da experiência institucional, é muito pouco tempo. A maturação da prática, somada à troca de ideias entre tabeliães e o Coaf, certamente melhorará os filtros e a tendência é a redução desse volume”, afirma.
Bottini rememora que um fenômeno semelhante aconteceu com o setor bancário, quando as instituições passaram a ser obrigadas a informar operações suspeitas ou atípicas ao Coaf: “Houve excesso, o próprio Coaf reclamou, nasceu um diálogo institucional saudável, os bancos aperfeiçoaram seus sistemas de avaliação e, hoje, o quadro é muito melhor. No começo, é natural que haja algum excesso porque, na dúvida, se faz a comunicação. E é assim porque uma comunicação mal feita ou uma omissão pode implicar em imputação de lavagem de dinheiro.”
Este, por óbvio, não é o melhor quadro. O ideal é que cartórios não tivessem dúvidas sobre o que precisam informar. Mas o excesso, avalia Pierpaolo Bottini, decorre também de uma jurisprudência que vem ampliando os critérios de participação e autoria em lavagem de dinheiro. “Hoje se enquadra como dolo eventual, por exemplo, o fato de não se tomar as cautelas devidas conhecendo a possibilidade de contribuir com a lavagem de dinheiro. Diante de tal precedente, é natural que, na dúvida, a pessoa comunique o Coaf.” Mas, claro, essa não é a melhor ação porque, ao fim, o volume pode acabar por inviabilizar o trabalho de fiscalização do órgão estatal.
A advogada Cecilia Mello, também criminalista e juíza aposentada do TRF-3, onde atuou por 14 anos, faz avaliação semelhante à dos colegas. “O Provimento 88 do CNJ é de uma amplitude tal que realmente fica muito difícil para os notários e registradores identificarem com maior precisão as operações que podem ser consideradas suspeitas. Essa identificação demandaria um conhecimento amplo por parte desses profissionais sobre operações relacionadas a lavagem de ativos ou eventualmente ligadas ao terrorismo, o que, até recentemente, não fez parte de suas rotinas.”
De acordo com ela, as instituições financeiras, que há tempos já se deparam com esse contexto, têm muito maior facilidade de identificação de operações suspeitas e, consequentemente, de solicitação de informações daqueles que, em tese, estão envolvidos. “Na mesma linha, têm maior facilidade para identificar as operações que precisam — e as que não precisam — ser informadas ao Coaf”, afirma.
Há, ainda, outro ponto levantado pela advogada: “O rol de hipóteses de operações que podem ser suspeitas e que são atribuídas aos notários e registradores talvez seja muito mais amplo do que aquelas que são atribuídas às instituições financeiras. Assim, por cautela, e na dúvida, os cartórios certamente passarão as informações ao Coaf.” Cecília Mello diz não crer que o Provimento 88 possa ser modificado de maneira a facilitar essa verificação. “O cerne da questão está na amplitude das operações que podem passar pelos cartórios que, talvez, precisem passar a ter um profissional extremamente especializado para não enviarem tantas informações ao Coaf.”
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